观音山国家森林公园修建防火通道何其难

连日来，贵州的森林火灾牵动着全国人民的心。2月10日至21日，贵州共发生森林火情221起。其中，3起山火因上坟祭拜引发，2起因村民随意丢弃未熄灭的烟头引发。

众所周知，森林火灾是森林最危险的敌人，它会给森林带来毁灭性的后果。森林火灾不只是烧毁成片的森林，伤害林内的动物，而且还降低森林的更新能力，引起土壤的贫瘠和破坏森林涵养水源的作用，甚而导致生态环境失去平衡。

然而，在广东省东莞市，森林防火却遭到相关部门的漠视。在东莞市唯一的国家级森林公园——广东观音山国家森林公园入口道路两侧，随处可见占道经营的香火铺，大约有二三十家。一些小贩的摊位占据近半的道路，看见游客便拿着香火上前兜售，更有甚者，还会走到马路中间拦客“做生意”。

那么，买到香火的游客能带着火种进入观音山国家森林公园吗？公园相关负责人介绍，公园禁止火种入园，但一些商贩为了招揽生意，帮助游客私藏香、纸、烛等入园。这些商贩大多是附近村民，知道个别进入公园的小路，为了实现游客烧香的愿望，时常会带着游客穿越偏远山林进入公园。此外，公园内还有不少当地“权贵”家族的豪华坟墓，上坟烧香烧纸等现象屡禁不止，给公园森林安全带来了巨大隐患。

这是观音山国家森林公园森林安全的切肤之恨、焚心之痛了吗？

不！令园方心寒的是，曾几何时，公园因修建防火通道，被东莞市林业部门认定为“毁林”并罚款，责令园方限期恢复原状。

“公园内毁林修建豪华别墅、豪华坟墓等现象屡禁不止，小商贩私藏火种带领游客偷偷进入林区的现象时常发生，这些都不管，偏偏阻止公园修建森林防火通道，难道相关官员就是希望观音山发生森林火灾，将这颗绿色明珠毁掉吗？”广东观音山国家森林公园相关负责人痛心地质问。

时间回到2017年。当年12月5日、6日，北京青年报、北京时间等媒体曝光观音山国家森林公园存在毁林修建豪华坟墓现象，尤其是上坟烧纸等行为对公园生态安全存在严重威胁。

面对曝光，东莞市林业局办公室工作人员很快作出回应：当前正处于前期调查阶段，不能透露太多的具体细节。

然而，12月7日，观音山国家森林公园就接到东莞市林业局作出的出发告知书《林业行政处罚先行告知书》。该告知书称，观音山国家森林公园在“飞云顶”原来的路上挖山开路和挖水塘。基于此，东莞市林业局责令限期一个月内恢复原状，并罚款183251.166元。

观音山国家森林公园负责人介绍，2013年清明节期间，曾因有人烧香引起火灾，烧毁了公园的大片树林。所以，在公园内修建一条防火通道及蓄水池，既是维护广大人民群众生命安全的基本需要，也是保护森林生态安全的基本需要。况且，在修路过程中，公园完全没有对树木进行砍伐，没有破坏任何植被和森林面貌。

据了解，“飞云顶”原来的路是历史上早已形成的，一直在使用，而且这条路上也没有树木生长。2011年底，西气东输工程曾直接使用这条路，并建了指挥部，还在路的中段周边取了大量的土，并且也未在被其破坏取土的地面补种树林，恢复原貌，形成了现在道路周边的低洼地域和裸露地块。关于西气东输工程严重破坏观音山国家森林公园生态的情况，当时公园已向当地政府部门进行举报，但当地政府一直没有处理此事。而2017年东莞市林业部门所测量的“毁林”面积正是当年西气东输工程留下的。

事实上，根据国家级森林公园管理规定以及观音山国家森林公园总体规划方案，公园依法应当有权配备必要的防火通道与设备，并建立森林防火隔离带（含储备消防防水源），以利于游客遇到突发安全事故或突发森林火灾时有应急通道进行撤离。

为了修建防火通道，2016年12月和2017年3月，观音山国家森林公园已向樟木头镇政府等相关部门提出了书面申请，要求建蓄水池。由于公园的所有行政许可申报，政府相关部门都要求提交《林权证》，而由于历史原因，观音山国家森林公园所在地——东莞市樟木头镇石新居委会怠于履行义务，导致《林权证》长期未予变更，致使观音山国家森林公园无法提供《林权证》，使得公园开发建设的所有行政许可申报都无法通过。

在本应该修建防火通道的地方修建了防火通道，而被罚款并责令限期恢复原状这一事件被媒体曝光后，引起了法学界的热议。

有法学界专家指出，当地林业部门的做法是选择性执法。

中国行政体制改革研究会学术委员会副主任汪玉凯认为，从历史上看，当地曾经想收回观音山国家森林公园，但是公园承包方一直打官司到最高人民法院，尽管最后赢了官司，但也结下了“大梁子”。基于此，当地林业部门的执法疑似报复性执法。再者说，规划上原本有这条路，硬化了以后，也没有破坏生态环境，而且还保护了生态环境，不应被处罚。即使退一步而言，非要处罚也应该是规划部门处罚。加之公园多次检举毁林修建豪华别墅、豪华坟墓，而当地政府置之不理等问题，凸显了基层政府治理的混乱局面。

著名学者、司法部研究员庄春英认为，观音山被处罚的案例反映了行政执法的任性、任意，听证程序发挥不到应有的作用的，基本上是只要想罚，怎么听证、怎么说都不起作用。罚款是不是能够达到行政目标？那条路已经修成了，其实它最后就是一个罚款，但罚款能不能实现其行政管理的目标？这也是一个关键的问题。至于《林权证》，公园有权利要求当地相关部门履行法定职责，如果相关部门不履行法定职责，公园有权利申请复议。

北京市才良律师事务所主任王才亮对当地林业部门的出发提出质疑。首先，公园修建防火通道是不是违法建设？如果确实违法了，查处部门应该是规划局，林业部门只能查处毁林行为。如果说是毁林，却没有任何证据说明公园砍了树，凭什么处罚？从法律上讲，根据2007年国家林业局批准的《广东观音山国家森林公园总体规划方案》，公园没有根本性的违反规划。对此，公园可以向上级主管部门提出行政复议。

森林防火责任重于泰山，必须记于心、践于行。当前，正值春季森林防护期，森林防火形势日趋严峻，国家林草局高度重视森林防火工作，2月21日，国家林草局视频调度贵州省森林火灾相关情况，传达中央领导同志的重要批示精神，分析当前森林草原防灭火形势，重点部署近期火灾防控工作。同时，国家林草局针对云南森林火灾卫星遥感监测热点数量增加、森林火险等级高、防火形势严峻等情况，紧急派出工作组赶赴云南，协调指导开展包片蹲点工作。